مقایسه ایران و جهان در حمایت از کشاورزی

بخش کشاورزی از جمله بخش‌هایی است که به دلیل اثرگذاری آن براقتصاد در همه کشورها در اولویت سیاست‌گذاران قرار دارد؛ اما این بخش با وجود سیاست‌های حمایتی، نتوانسته آن‌گونه که باید در اقتصاد کشور اثرگذار باشد. با این شرایط این سوال مطرح می‌شود که سایر کشورها چه سیاست‌هایی را به منظور افزایش اثرگذاری بخش کشاورزی بر اقتصاد کشورشان در دستور کار قرار داده‌اند.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس سهم بخش کشاورزی از ۲۶ درصد در اقتصاد ایران در سال ۱۳۳۹ به کمتر از ۱۰ درصد در سال ۱۳۹۷رسیده است که با این شرایط می‌توان گفت بخش کشاورزی در جریان رشد و توسعه خود، نیروی کار و سرمایه مازاد خود را در اختیار سایر بخش‌های اقتصادی قرار داده است. با توجه به داده‌های اعلام شده میزان سهم بخش کشاورزی در ترکیه نیز کاهشی بوده و به کمتر از ۶ درصد رسیده است و این سهم برای آمریکا کمتر از ۹/ ۰ درصد در سال ۲۰۱۸ بوده است.

براساس ارزیابی صورت گرفته در این گزارش با توجه به اهمیت بخش کشاورزی در تولید، اشتغال و ایجاد امنیت غذایی، کشورهای مختلف جهان، اعم از توسعه‌یافته یا درحال توسعه، به روش‌های گوناگون در قالب تامین و توزیع نهاده‌ها، خرید تضمینی، تنظیم بازار، اعطای یارانه، تشویق سرمایه‌گذاری و دیگر زمینه‌های مرتبط، این بخش را حمایت می‌کنند. باید اذعان داشت هریک از این ابزار‌ها دارای اهداف خاصی بوده و برای بهره‌گیری در شرایط خاص طراحی شده‌اند. لذا سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان این بخش باید با در نظر گرفتن این ویژگی‌ها و شرایط و عوارض پیش‌روی هر محصول، از ابزار مناسب بهره گیری کنند.

محققان حوزه سیاست‌های کشاورزی، تقسیم‌بندی‌های مختلفی از سیاست‌های کشاورزی ارائه کرده‌اند. این پژوهشگران سیاست‌های کشاورزی را به دو دسته «سیاست‌های تخصیصی» و «سیاست‌های توزیعی» تقسیم کرده‌اند. سیاست‌های تخصیصی برای اصلاح ناکارآیی یا شکست بازار در تخصیص منابع اجرا می‌شوند و سیاست‌های توزیعی درصدد بازتوزیع درآمد بین اقشار جامعه و حمایت از گروه‌های هدف در برابر دیگر گروه‌ها برمی‌آیند.

درحقیقت سیاست‌های تخصیصی واکنش به ناکارآیی یا شکست بازار هستند. همچنین به علت اینکه ممکن است تخصیصی که توسط نیروهای بازار انجام می‌شود، ازطرف جامعه هدف مورد پذیرش قرار نگیرد یا عادلانه نباشد، سیاست‌های توزیعی در دستور کار قرار می‌گیرند.

در تقسیم‌بندی دیگری سیاست‌های حمایتی در دو دسته «سیاست‌های حمایتی قیمتی» و «سیاست‌های حمایتی غیرقیمتی» گنجانده می‌شوند. سیاست‌های قیمتی به آن دسته از سیاست‌هایی اطلاق می‌شود که هدف آن حمایت از قیمت دریافتی تولیدکننده برای محصولات تولیدی در بعد محصولی یا حمایت از قیمت پرداختی برای نهاده‌های تولید در بعد عوامل تولید است. سیاست‌های غیرقیمتی نیز سیاست‌هایی هستند که متغیرهای هدف (درآمد، تولید، مصرف و…) یا عواملی را که به‌طور غیرمستقیم روی قیمت دریافتی تولیدکننده یا هزینه‌های تولید اثر می‌گذارند تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.

اگرچه در بخش کشاورزی ایران، همه این سیاست‌ها اجرایی نشده‌اند، اما اتخاذ بعضی از این سیاست‌ها به زیان بخش کشاورزی بوده و نتوانسته به اهداف از پیش تعیین‌شده برسد. دلایل اعمال سیاست‌های حمایتی را می‌توان به دو دسته عوامل اقتصادی و غیراقتصادی نسبت داد. ازجمله دلایل اقتصادی اجرای این سیاست‌ها می‌توان به کم کشش بودن عرضه محصولات، حمایت از صنایع نوزاد، بهبود رابطه مبادله، فسادپذیری و محدود بودن ظرفیت و توان ذخیره‌سازی محصولات کشاورزی، افزایش توان رقابتی در بازارهای صادراتی، جلوگیری از کاهش درآمد کشاورزان و دامداران در مقایسه با دیگر بخش‌های اقتصاد، حفظ اشتغال و جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهرها، جلوگیری از انتقال درآمد از بخش کشاورزی به دیگر بخش‌های اقتصاد، ایجاد درآمد برای دولت و تمایل نداشتن بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش‌های پشتیبانی و زیربنایی کشاورزی اشاره کرد.

همچنین از دلایل غیراقتصادی که بیشتر مورد توجه سیاست‌گذاران است، می‌توان به ریسک بالاتر نسبت به سایر بخش‌ها، تامین امنیت غذایی، خودکفایی و قطع وابستگی به خارج اشاره کرد. درمجموع رسیدن به رشد و توسعه بخش کشاورزی و دیگر بخش‌های مرتبط با آن، از دلایل لزوم دخالت دولت‌هاست. گرایش سیاست‌گذاران در ایران به‌طور عمده حمایت از مصرف‌کننده و کالاهای مصرفی اساسی بوده است، درحالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته به سمت حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی است.

به‌طورکلی، سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران را می‌توان در سه قالب کلی معرفی کرد. گروه اول شامل معافیت‌های مالیاتی، موانع وارداتی، نرخ‌های ترجیحی برای اعتبارات بانکی، آب و سوخت و سایر معافیت‌ها و امتیازات قانونی است. گروه دوم یارانه‌هایی است که به‌صورت آشکار و تحت همین عنوان از محل بودجه عمومی دولت به بخش کشاورزی پرداخت می‌شود.

این یارانه‌ها عمدتا برای فراهم کردن امکان مصرف کالاهای اساسی پرداخت می‌شوند و کالاهایی از قبیل گندم، روغن نباتی، قند و شکر، محصولات لبنی، گوشت و چای را دربردارد. قسمت دیگری از این یارانه‌ها نیز صرف امور تولیدی می‌شود که شامل سیاست خرید تضمینی محصولات، کمک‌های بلاعوض، جبران خسارت به محصولات کشاورزی و دامی، بیمه محصولات کشاورزی و کمک‌های غیرنقدی برای حمایت از تولید می‌شود. بخش دیگر یارانه‌های تولیدی که بخش عمده این یارانه‌ها را تشکیل می‌دهد، یارانه به نهاده‌های تولید است و موضوع‌هایی مثل مکانیزاسیون، تهیه کود، سم و بذر و علوفه را دربرمی‌گیرد.

در این خصوص از سال ۱۳۸۰ پرداخت یارانه به کالاهای صادراتی نیز برای محصولاتی از قبیل مرغ و تخم‌مرغ، کشمش و چای آغاز شده است. گروه سوم سیاست‌های حمایتی که می‌توان آنها را تحت عنوان خدمات عمومی بخش کشاورزی معرفی کرد، پرداخت‌های بودجه‌ای است که به‌منظور توسعه زیرساخت‌های بخش کشاورزی، تحقیقات، آموزش و ترویج، توسعه و عمران روستاها، ایجاد شبکه‌های آبیاری و زهکشی، حفاظت از محیط زیست و سایر فعالیت‌های عمرانی بخش کشاورزی صورت می‌گیرد.

از سوی دیگر، باوجود حمایت‌های فوق از بخش کشاورزی، همواره تامین غذای ارزان برای مصرف‌کنندگان شهری اولویت بالاتری نزد سیاست‌گذار داشته است؛ به همین دلیل حمایت از تولید در بخش کشاورزی در درجه دوم اهمیت قرار داشته است. ازاین رو، سیاست‌های حمایتی اعمال شده کارآیی لازم را نداشته و از چشم‌انداز مورد نظر فاصله داشته است. از سوی دیگر، بخش قابل‌توجهی از این چالش و نابسامانی‌ها ریشه در سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌هایی دارد که شناسایی و معرفی آنها، نیازمند آسیب‌شناسی است.

با توجه به اینکه سیاست‌های حمایتی بار مالی سنگینی بر دوش دولت تحمیل می‌کند، هدفمند بودن و به نتیجه رسیدن این مخارج بسیار مهم خواهد بود. براساس ارزیابی‌های صورت‌گرفته، ایران به‌عنوان کشوری درحال توسعه با درآمد سرانه متوسط، از یکسو به‌عنوان کشور صادرکننده نفت یک منبع بیرونی درآمد دارد. ازسوی دیگر، این منبع آنقدر بزرگ نیست که درآمد سرانه بالایی را برای کشور ایجاد کند. از طرف دیگر، بروز تحریم‌ها در چندسال اخیر، به شدت درآمدهای نفتی ایران را منقبض کرده است. به همین دلیل باید از کارآترین ابزارهای حمایتی برای پرداخت هر ریال یارانه پرداختی به بخش کشاورزی استفاده کرد؛ به‌طوری‌که ضمن ایجاد رونق تولید در بخش کشاورزی، منجر به نتایج اثربخش برای رفاه جامعه نیز شود. با توجه به اینکه تاکنون حمایت‌های متفاوتی از کشاورزی در ایران انجام شده است، اما هیچ یک نتوانسته به اهداف از پیش تعیین شده برسد، بررسی و آسیب شناسی این سیاست‌ها ضرورت پیدا می‌کند.

ازطرف دیگر، برآورد دقیقی از میزان حمایت از بخش کشاورزی ایران در دسترس نیست. ازاین رو هدف این تحقیق آسیب‌شناسی سیاست‌های حمایت از بخش کشاورزی در ایران است.

چالش‌های حمایتی

یکی از مباحث مهم در مورد سیاست‌های حمایتی در بخش کشاورزی ایران، فقدان یک ساختار نظام‌مند و الگوی هدفمند برای اجرای این‌گونه حمایت‌ها است. روند تغییرات سیاست‌های کشورهای OECD در حمایت از بخش کشاورزی یکی از نمونه‌هایی است که می‌تواند الگویی مناسب را برای حمایت از این بخش ارائه دهد. برای این کشورها شاخص حمایت از تولیدکنندگان (PSE) در سه مقطع زمانی ارزیابی شده، رصد صورت‌گرفته نشان‌دهنده آن است که همان‌طور که مشخص است، کشورهای این اتحادیه میزان حمایت از تولیدکنندگان خود را تقریبا ثابت نگه داشته‌اند؛ اما الگوی حمایت خود را از قیمت‌های بازاری به سمت پرداخت‌های مستقیم سوق داده‌اند؛ به‌طوری‌که حمایت از قیمت‌های بازاری، که در سال‌های ۱۹۸۸-۱۹۸۶ تقریبا ۷۷ درصد از حمایت‌های تولید را شامل می‌شد، در سال ۲۰۱۷- ۲۰۱۵ به حدود ۴۶ درصد رسیده است. ازطرف دیگر در همین دوره زمانی، میزان پرداخت‌های مستقیم به تولیدکنندگان کشاورزی از ۲۳ درصد به ۵۴ درصد رشد کرده است. این تغییر در الگوی حمایت در یک دوره زمانی تقریبا ۳۰ ساله قابل توجه به نظر می‌رسد. از سوی دیگر، اگرچه متوسط ارزش حمایت‌ها در سال ۲۰۱۸ نسبت به سال ۱۹۸۶ تغییرات چشمگیری نداشته است، اما ترکیب این حمایت‌ها دچار تغییرات زیادی شده و به‌طور کلی، پرداخت‌های مستقیم جانشین حمایت از قیمت بازاری شده است.

با توجه به این گزارش می‌توان گفت امروزه می‌توان ۶ رویکرد متفاوت را درمورد سیاست‌های کشاورزی اتخاذ کرد. این سیاست‌ها که بعضا با یکدیگر ارتباطات متقابل نیز پیدا می‌کنند، شامل «تمرکز بر حمایت قیمت بازاری از طریق سیاست‌های داخلی و ابزارهای تجاری»، «تاکید بر سیاست‌هایی که از کالاهای عمومی حمایت می‌کنند و کاهش اثرات بیرونی کشاورزی»، «پرداخت یارانه به نهاده‌ها»، «تمرکز بر حمایت‌هایی که به کاهش ریسک عملکردی یا درآمدی منجر شوند»، «پرداخت مستقیم به کشاورزان» و «تمرکز بر ایجاد یک محیط اقتصادی مناسب برای کشاورزی» است. با این شرایط می‌توان گفت اگرچه ویژگی‌های کشاورزی در هر کشور متفاوت است، اما چالش‌هایی که این بخش با آن مواجه است، تقریبا یکسان است.

جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به شرایط اقلیمی ایران می‌توان گفت کشاورزی در ایران نیازمند حمایت‌های گسترده است، اقلیم خشک و نیمه خشک ایران، ضرورت حمایت را دوچندان کرده است. حمایت بخش جدایی ناپذیر از ساختار اقتصادکشاورزی در دنیاست و دستور کلی سیاست‌گذاران این بخش معطوف به انجام حمایت‌های گسترده از این بخش بوده است. اما آنچه باید مورد توجه قرار گیرد، این است که چشم‌انداز اتخاذ سیاست‌های حمایتی از بخش کشاورزی، بهبود رفاه اجتماعی افراد یک جامعه است. از این رو تدوین این سیاست‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که ضمن حفظ و ارتقای امنیت غذایی، به پایداری بیشتر محیط زیست کشاورزی منجر شود.

بنابراین ایجاد یک نظام یکپارچه برای مدیریت و سیاست‌گذاری در حوزه سیاست‌های حمایتی مورد نیاز است. تجربه کشورهای موفق و پیشرو نیز نشان می‌دهد این کشورها، سیاست‌های حمایت از تولید را در دستور کار خود قرار داده‌اند. در عین حال، اولین راهکار برای حمایت از تولید نیز توجه به قیمت تولیدکننده و افزایش سودآوری برای کشاورز مطرح می‌شود.